Белая книга об ответственности за ущерб окружающей среде

– подготовлена Европейской Комиссией в 2000 г. как документ, содержащий тщательно проработанный интегрированный подход к проблемам ответственности в сфере природопользования и охраны окружающей среды. Главная цель Б.к.о.у.о.с., как она сформулирована в самом документе, – решить вопрос о том, кто должен оплачивать стоимость мер по очистке от загрязнения и восстановления природной среды, которой был причинен ущерб. В документе излагаются основные положения новой правовой концепции экологической ответственности, цель которой – имплементация принципа «загрязняющий платит». Развитие экологической ответственности расценивается как фактор, укрепляющий принцип предотвращения экологического ущерба и принцип принятия мер предосторожности. Для эффективного применения института ответственности в экологической сфере необходимо соблюдение ряда условий: наличие одного или более определенных загрязняющих; конкретный характер ущерба и возможность его количественного выражения; наличие причинной связи между ущербом и определенным загрязняющим. Исходя из этого, институт ответственности может иметь применение в случае постепенного загрязнения опасными веществами или отходами, но при том условии, что источник их попадания в окружающую среду может быть установлен. Однако он не является подходящим правовым инструментом для решения вопросов о возмещении ущерба, причиненного рассеянным загрязнением, так как невозможно установить причинную связь между негативным воздействием на природу и деятельностью конкретных лиц – загрязняющих (например, загрязнение выхлопными газами автотранспорта). Как отмечено в Б.к.о.у.о.с., развитие экологической ответственности имеет перед собой также цель повысить эффективность существующего экологического законодательства ЕС.

Новизна Б.к.о.у.о.с. заключается в том, что в ней, во-первых, говорится об ответственности за ущерб природным ресурсам как таковым; во-вторых, сфера действия ограничивается лишь двумя видами ущерба: загрязнением земель и ущербом биоразнообразию (конкретно речь идет о районах и видах, находящихся под охраной системы Natura 2000 – Директивы 92/43/ЕЕС от 21 мая 1992 г. о сохранении естественных мест обитания и дикой фауны и флоры и Директивы 79/409/ЕЕС от 2 апреля 1979 г. о сохранении диких птиц). Ущерб биоразнообразию может выражаться в ущербе местообитаниям, дикой природе и растениям, определенным в приложениях к указанным директивам. Постановка вопроса об ответственности возможна лишь при значительном, ощутимом ущербе, что предполагает установление минимального «порога». Предполагалось, что такой критерий может быть выведен из толкования директивы о местообитаниях. Для тех случаев, когда восстановление возможно, отправной точкой должна быть стоимость восстановительных работ, включая работы по оценке ущерба. Но если восстановление невозможно, или возможно лишь частично, оценка должна основываться на стоимости замены утраченного природного компонента на эквивалентный в целях восстановления общего уровня биологического разнообразия. Основной целью является возвращение к тому экологическому состоянию, которое было до причинения ущерба. Б.к.о.у.о.с. исходит из того, что современное правовое регулирование ответственности в сфере экологии как на национальном, так и международном уровне, имеет тенденцию ко все более широкому применению строгой ответственности (см. компенсационная ответственность) .

В Б.к.о.у.о.с. отмечается различие между “традиционными” видами ущерба (здоровью и собственности) и ущерба окружающей среде в смысле возможности обеспечения судебной защиты. В первом случае судебный или административный порядок защиты нарушенных прав четко определен в законодательстве. Сложнее обстоит дело с защитой окружающей среды. Защита окружающей среды является интересом публичного порядка, следовательно, основная ответственность за сохранение окружающей среды и принятия мер, в случае причинения ей ущерба, лежит на государстве, однако возможности государственных органов в этом плане имеют свои пределы. По мнению Комиссии, в этом вопросе следует учитывать растущее понимание того, что все общество в целом несет ответственность за окружающую среду, и, соответственно, должны быть предусмотрены правовые механизмы, позволяющие при определенных обстоятельствах выступать представителям различных кругов населения в защиту окружающей среды, т.е. в защиту публичного интереса.

Необходимость расширения доступа к судебной защите была подчеркнута в обращении Комиссии к Совету и Парламенту “Применение экологического права Сообщества”. В документе, в частности, отмечалось, что предоставление неправительственным организациям и физическим лицам более широких возможностей для доступа к судебным органам имело бы ряд положительных последствий для применения экологического права Сообщества. В этом контексте большую роль приобретает Конвенция о доступе к информации, участию населения в процессе принятия решений и доступе к правосудию в делах, касающихся окружающей среды 1998 г. Новое регулирование, по мнению Комиссии, должно сформировать условия и для более ответственного отношения предпринимательских кругов к окружающей среде. Общий вывод Б.к.о.у.о.с. заключается в том, что наиболее приемлемым была бы разработка рамочной директивы, предусматривающей строгую ответственность за ущерб, причиненный опасными видами деятельности, и ответственность на основе вины за ущерб биоразнообразию, причиненный неопасными видами деятельности.